La Sicurezza Sociale Europea nel contesto dei negoziati tra Regno Unito ed Unione Europea

Introduzione

Il presente lavoro fornisce le informazioni principali in merito ai principi su cui si fonda il sistema di sicurezza sociale europeo ed agli attuali sviluppi in materia intercorsi nelle trattative di uscita dall’Unione del Regno Unito.

Nella prima parte verrà sinteticamente esaminato l’attuale sistema di sicurezza europeo, verranno esposti i suoi principi ed i suoi scopi e le basi su cui si fonda il suo funzionamento. Nella seconda parte, verrà analizzato la bozza di accordo di uscita del Regno Unito dall’Unione per cercare di comprendere in che modo l’intero processo influenzerà il sistema di sicurezza sociale europeo sia nel periodo di transizione che nel periodo successivo al compimento dell’evento. Particolarmente rilevante si rivelerà individuare gli orizzonti temporali dell’attuale bozza di accordo ed i soggetti aventi diritto.

Caveat

Il lavoro non ha l’obiettivo di essere esaustivo in tutte le sue parti ma vuole semplicemente fornire un’introduzione alla materia in analisi attraverso l’esposizione dei principi su cui si fonda il sistema di sicurezza sociale europeo e sull’osservazione delle attuali proposte in merito all’accordo di uscita del Regno Unito dall’Unione. In particolare, l’analisi della bozza di accordo e le valutazioni relative alle sue implicazioni, non possono che essere parziali visto che il testo è ancora provvisorio. Inoltre queste ultime (anche qualora il testo venisse confermato) necessiteranno di tempo per poter emergere in maniera evidente.

Cenni sul Sistema di sicurezza sociale europeo

Il sistema di sicurezza sociale europeo è stato creato per mettere a disposizione dei cittadini dell’Unione (o coloro che risiedono sul suolo Europeo) strumenti imparziali a cui accedere per salvaguardare la libera circolazione o, quantomeno, per mitigare gli svantaggi dovuti alla non armonizzazione dei sistemi di sicurezza sociale dei singoli Stati[1].

Ogni Stato Membro è libero di organizzare e sviluppare liberamente il proprio sistema di sicurezza sociale. Le normative attualmente in vigore nei vari Paesi dell’Unione, infatti, sono varie e talvolta assai differenti le une dalle altre. Pertanto, il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea[2] (da ora TFUE) all’art. 48 stabilisce chiaramente la necessità di adottare «[…] in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori […]»[3]. In particolare il sistema di coordinamento deve garantite «[…] ai lavoratori migranti dipendenti e autonomi e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste; b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri […]»[4]

Il coordinamento dei vari sistemi di sicurezza sociale, in quanto fondamentale per garantire la libera circolazione, ha giocato un ruolo chiave nell’intero processo di integrazione Europea. Istituito nel 1958, si è evoluto di pari passo al sistema di integrazione europea[5]. Questo sistema è estremamente complesso e dettagliato ed è stato soggetto a diversi giudizi della CGUE, la quale ha avuto un ruolo decisivo nel fornire un’interpretazione della materia e dell’applicazione dell’attuale regime di sicurezza sociale comune e la stessa nozione di ‘sicurezza sociale’ è stata elaborata dalla Corte sin dagli anni ’70[6].

Attualmente i regolamenti di coordinamento in vigore sono l’883/04 e il 987/09 – che stabilisce le modalità di applicazione del precedente[7]. Il complesso delle norme che sorreggono il sistema può essere considerato uno dei più estesi del mondo, basti pensare che il solo regolamento 883/04 è composto da 91 articoli ed 11 allegati mentre il regolamento 987/09 conta 97 articoli e 5 allegati (a cui va aggiunta almeno la direttiva CE 2011/24)[8].

Tali regole, come detto, non hanno come scopo l’armonizzazione dei vari sistemi, né di rimuovere le differenze tra questi, né tantomeno di compensare eventuali effetti negativi dovuti a differenti standard di protezione sociale[9]. Lo scopo è altresì quello di porre le precondizioni fondamentali per esercitare la libertà di movimento all’interno degli Stati Europei ovvero di prevenire che i sistemi di sicurezza sociale dei vari Paesi Membri costituiscano un ostacolo per il suo esercizio. Come chiaramente espresso nel preambolo del regolamento 883/04, le norme di coordinamento «[…] s’iscrivono nell’ambito della libera circolazione delle persone e dovrebbero contribuire al miglioramento del loro livello di vita e delle loro condizioni d’occupazione […]»[10]

L’ambito di applicazione del regolamento 2004/883

L’articolo 3 del regolamento 883 specifica, l’ambito di applicazione ratione materiae. Esso va applicato a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:

  1. Prestazioni di malattia
  2. Prestazioni di maternità e di paternità assimilate
  3. Prestazioni d’invalidità
  4. Prestazioni di vecchiaia
  5. Prestazioni per i superstiti
  6. Prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali
  7. Assegni in caso di morte
  8. Prestazioni di disoccupazione
  9. Prestazioni di prepensionamento
  10. Prestazioni familiari.

Il regolamento si applica ai regimi di sicurezza generali e speciali, contributivi o non contributivi (nonché ai regimi relativi agli obblighi del datore di lavoro o dell’armatore), fatte salve le disposizioni dell’allegato XI (che concernono le prestazioni e gli accordi che consentono l’applicazione dell’art. 54 relativo al cumulo di prestazioni della stessa natura). Inoltre, il regolamento di applica alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo (si veda scheda 1)[11].

Ai fini dell’art. 3, non è rilevante, dunque, come una determinata prestazione viene finanziata né le sue caratteristiche formali, ma sono altresì rilevanti lo scopo e le condizioni con cui viene garantita a determinare la sua classificazione ai fini del regolamento. D’altronde, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (da ora CGUE) ha sempre dato un’interpretazione piuttosto ampia degli scopi materiali della legislazione che si applica non solo a tutte le categorie classiche della sicurezza sociale ma anche a nuove forme di sicurezza sociale quando i loro scopi materiali e le condizioni possono essere incluse all’interno di una delle suddette categorie[12] [13].

Ciò premesso, la lista dell’art.3 è da considerarsi esaustiva e qualsiasi altro tipo di prestazione di sicurezza sociale che non rientri o che non possa essere assimilato a nessuno di quelli elencati, non può essere incluso nell’applicazione del regolamento. In pratica per la Corte non sono le caratteristiche puramente formali a determinare la classificazione di una data prestazione all’interno degli scopi del Regolamento, quanto i suoi fini e le condizioni per la concessione. Pertanto non è rilevante che una prestazione sia qualificata o meno come prestazione di previdenza sociale da una legge nazionale. Questo vuole anche dire, tuttavia, che un eventuale settore di previdenza sociale non menzionato sfugge a questa qualifica anche se esso attribuisce ai beneficiari una posizione legalmente definita che dà diritto ad una prestazione[14].

Il regolamento stabilisce anche i soggetti a cui viene applicato (ex art. 2), ovvero:

  • Tutti i cittadini degli Stati Membri
  • Gli apolidi
  • I rifugiati residenti in un qualsiasi Paese dell’Unione che sono o sono stati soggetti della legislazione di uno o più Stati Membri
  • I loro familiari e superstiti
  • I superstiti delle persone che sono state soggette alla legislazione di uno o più Stati membri indipendentemente dalla loro cittadinanza, quando questi sono cittadini di un Paese membro, apolidi o rifugiati residenti in uno degli Stessi[15]

Scheda 1 – Prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo

Il regolamento 2004/883 prevede che i cittadini europei abbiano accesso a prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo (art. 70, capitolo IX). Visti i loro obbiettivi e/o condizioni di ammissibilità nonché l’ambito di applicazione ratione personae, queste prestazioni hanno caratteristiche tanto della legislazione in materia di sicurezza sociale (art.3), quanto di quella relativa all’assistenza sociale.  Vengono erogate esclusivamente nello Stato Membro in cui gli interessati risiedono ai sensi della sua legislazione e, pertanto, non possono essere esportate come previsto negli altri casi dall’art. 7 (vedi capitolo sui “principi generali”). Tali prestazioni sono:

  1. Quelle che forniscono copertura complementare, suppletiva o accessoria dei rischi corrispondenti ai settori di sicurezza sociale elencati nell’art.3 e garantiscono alle persone interessate un reddito minimo di sussistenza in relazione al contesto economico e sociale dello Stato membro interessato. Oppure forniscono unicamente la protezione specifica dei portatori di handicap, strettamente collegate al contesto sociale del predetto soggetto nello Stato membro interessato
  2. Quelle il cui finanziamento deriva esclusivamente dalla tassazione obbligatoria intesa a coprire la spesa pubblica generale e le cui condizioni di concessione e calcolo, non dipendono da alcun contributo versato da parte del beneficiario (le prestazioni concesse ad integrazione della prestazione contributiva non sono da considerare prestazioni contributive per questo solo motivo)
  3. Quelle che vengono elencate nell’allegato X[16], ovvero, per quanto concerne il Regno Unito sono:
  • Credito di pensione statale (state pension credit)[17]
  • Assegni per persone in cerca di impiego basati sul reddito (income-based allowances for jobseekers)[18]
  • Componente mobilità dell’assegno di sussistenza per disabili (disability living allowance mobility component)[19]
  • Indennità di integrazione salariale e di sostegno collegata al reddito (employment and support allowance income-related)[20] [21]

Principi generali

Al fine di evitare conflitti tra le diverse normative nazionali in materia di sicurezza sociale ed eventuali discriminazioni in base alla nazionalità, il regolamento 883 stabilisce anche alcuni principi generali da applicare. In particolare:

  • Legislazione applicabile (art.11). La legislazione di uno Stato Membro applicabile ai cittadini per una determinata prestazione è, in linea di principio, stabilita in maniera esclusiva. Il regolamento stabilisce anche come determinare la legislazione applicabile ed evitare che i cittadini siano coperti da due legislazioni Statali contemporaneamente o non siano tutelati da nessuna di esse (si veda scheda 2 per ulteriori dettagli). La corretta applicazione delle regole che stabiliscono questo principio richiede un altro grado di cooperazione tra gli Stati, generando un ampio numero di casi concernenti il coordinamento dinanzi alla CGUE, il cui operato si è rivelato fondamentale per dirimere diverse problematiche interpretative e favorire cambiamenti legislativi[22]
  • Eguaglianza di trattamento (art.4). È proibita ogni forma di discriminazione diretta od indiretta sulla base della nazionalità[23]. I cittadini Europei (e più in generale tutti i soggetti a cui si applica il regolamento) possiedono gli stessi diritti ed obblighi dei cittadini nazionali rispetto allo Stato Membro competente[24] e non possono essere discriminati in base alla nazionalità (né in maniera diretta né in maniera indiretta[25]). L’art.4, dunque, specialmente se interpretato alla luce dell’art.45 TFUE, assume una portata centrale e, di fatto, soggiace all’intero sistema di coordinamento della sicurezza sociale, sorpassando le discriminazioni su base nazionale ed arrivando a comprendere tutti gli ostacoli non discriminatori alla libertà di movimento delle persone ed all’accesso transfrontaliero ai sistemi di sicurezza sociale dei vari Stati Membri[26]. In tal senso, la decisione della CGUE nel caso Terhoeve costituisce un buon esempio. La Corte ha applicato il principio di non discriminazione non sulla base della nazionalità, ma anche per proibire il mero svantaggio derivante dall’esercizio della libertà di movimento[27].
  • Assimilazione di prestazioni, redditi, fatti o avvenimenti (art.5). Le prestazioni, i redditi i fatti o gli avvenimenti rilevanti ai fini della sicurezza sociale avvenuti in un qualsiasi Stato Membro hanno effetto legale e devono essere presi in considerazione da parte di uno Stato Membro come se fossero avvenuti sul suo territorio.
  • Principio del cumulo (art.6). È possibile cumulare i periodi assicurazione, occupazione, attività lavorativa autonoma o di residenza maturati in qualunque Stato Membro. Questo aspetto è fondamentale specialmente se nella legislazione nazionale l’accesso ad una determinata prestazione è subordinato, al raggiungimento di certe condizioni (ad esempio: tempo di occupazione, residenza etc.). Ergo, i periodi di assicurazione, occupazione (autonoma o subordinata) e residenza maturati in uno Stato Membro A devono essere riconosciuti da uno Stato Membro B al momento del calcolo del tempo necessario all’accesso ad una determinata prestazione.
  • Possibilità di esportare le prestazioni (art.7). Vengono abolite le clausole di residenza. I cittadini europei possono, salvo eccezioni (i.e. prestazioni non-contributive), ricevere prestazioni in denaro a cui hanno diritto in uno Stato Membro anche se abitano in un altro Paese Membro.
  • Cooperazione e buona amministrazione (art.76). I vari Stati Membri devono cooperare ed assistersi reciprocamente al fine di garantire la sicurezza sociale dei cittadini dell’Unione.

L’attuale classificazione delle prestazioni di sicurezza sociale ed il campo di applicazione del regolamento è spesso controverso. Il regolamento, di per sé, non fornisce definizioni per tutte le prestazioni elencate, tuttavia, nei suoi allegati viene fornito un elenco delle prestazioni nazionali così da cercare di rendere le regole più trasparenti[28].

Inoltre, al fine di favorire un’applicazione omogenea delle regole istituisce una Commissione Amministrativa dove tutti gli Stati Membri vengono rappresentati e che è adibita a trattare le questioni amministrative od interpretative ed a supportare la cooperazione. Sebbene le decisioni prese dalla Commissione non siano vincolanti per le istituzioni nazionali, la CGUE le utilizza per interpretare la normativa europea[29].

Scheda 2 – Specifiche sulla legislazione applicabile

Generalmente la legislazione applicabile è stabilita in base al principio del lex loci laboris, ovvero viene applicata la legge dello Stato nel quale si è economicamente attivi. I lavoratori, tuttavia, possono anche essere coperti dallo Stato di residenza (ma ciò dipende da dove risieda la parte sostanziale della loro attività), qualora si trovino a lavorare in uno o più Stati o se si qualificano come lavoratori transfrontalieri. Al corretto funzionamento del meccanismo è preposto l’art13 che stabilisce le modalità attraverso le quali stabilire la legislazione applicabile.

Per quanto concerne i lavoratori subordinati che vengono dislocati in un altro Stato Membro dal datore di lavoro (lavoratori distaccati), essi rimangono soggetti alla legislazione del primo Stato Membro a condizione che la durata prevedibile di attività non superi i 24 mesi e che questi non siano inviati in sostituzione di un’altra persona (art.12, comma 1). Lo stesso principio si applica mutatis mutandis per i lavoratori autonomi (art. 12, comma 2). I funzionari pubblici sono, invece soggetti alla legislazione dello Stato membro al quale appartiene l’amministrazione da cui egli dipende (art.11, comma 3 lettera b). I pensionati, invece, sono generalmente assimilati ai lavoratori per quanto concerne la legislazione applicabile alle prestazioni di sicurezza sociale (art.11, comma 2). Tuttavia, per quanto riguarda le prestazioni a lungo termine (come le pensioni di anzianità, di invalidità e quelle di malattia che coprano i trattamenti medici per un periodo non limitato), il costo è ripartito tra gli Stati Membri sulla base dei relativi periodi di assicurazione. Per i cittadini non economicamente attivi, vale il principio di lex loci domicilii, ovvero viene applicata la legislazione dello Stato di residenza (art.11, comma 3 lettera e)[30].

Il Sistema di coordinamento della sicurezza sociale europea alla luce dei negoziati sull’uscita del Regno Unito dall’Unione

Le trattative sull’uscita del Regno Unito dall’Unione sono in corso, pertanto qualsiasi considerazione in merito deve essere fatta con cautela, tenendo presente la natura mutevole del negoziato che potrebbe portare dei cambiamenti nel corso dei prossimi mesi. Ciò detto, la bozza di accordo di uscita (il così detto Draft Agreement of the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, da ora in Avanti semplicemente Draft Agreement) fornisce già una base su cui poter fondare un’analisi per comprendere cosa avverrà dell’attuale sistema e come si modificherà una volta che il Regno Unito si sarà separato dall’Unione Europea.

Una premessa è, tuttavia necessaria, il testo della bozza di accordo di uscita è un testo legale e, come tale, intrinsecamente complesso. Pertanto le implicazioni dell’accordo, sempre ammesso che il testo non cambi nel corso delle negoziazioni, necessiteranno di tempo per poter emergere in maniera palese. L’analisi di seguito proposta, pertanto, non può che considerarsi parziale e provvisoria.

Il Draft Agreement dedica il Titolo III della Parte seconda al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, più precisamente gli articoli dal 28 al 31. I primi tre articoli (28, 29 e 29a) sono focalizzati ad individuare i soggetti aventi diritto ed a stabilire le norme da applicare. Gli altri due articoli (il 30 ed il 31) riguardano l’amministrazione cooperativa e lo sviluppo ed adattamento delle norme. Queste norme si basano in larga parte sul regolamento 883, che rimane sostanzialmente invariato[31].

Molti dei principi ivi espressi hanno trovato il favore delle due controparti le quali concordano sul principio che le norme stabilite dal regolamento debbano essere mantenute in vigore. Il Regno Unito, infatti, sembra intenzionato a voler rimanere in linea con il sistema di sicurezza europeo, il cui sistema «[…] non ha mai impedito al Regno Unito di organizzare autonomamente il suo sistema di sicurezza sociale ma lo ha solo obbligato ad estendere tutte le prestazioni previste per britannici ai cittadini europei che ne hanno/avessero diritto […]»[32].

Pertanto le regole e gli obiettivi dell’art.48 TFUE, il regolamento 883/04 e 987/09 vanno applicati agli aventi diritto (si veda art.29 del Draft Agreement che stabilisce le regole sul coordinamento della sicurezza sociale). In questo modo viene garantito l’accesso all’attuale sistema di sicurezza europeo per tutti i cittadini, europei o britannici, coinvolti nel processo. In buona sostanza, costoro continuerebbero a godere dell’attuale sistema non solo durante il periodo di negoziazione ma anche nel periodo successivo, conservando i loro benefici intatti.

Il testo del Draft Agreement, tuttavia, presenta delle differenze con l’attuale sistema. Queste sono principalmente di stampo temporale, come è facile intuire, e di conseguenza, di individuazione dei soggetti aventi diritto. Nello specifico, l’articolo 28, al comma 1 indica le persone coperte dal coordinamento, ovvero:

  1. Cittadini dell’Unione soggetti alla legislazione britannica alla fine del periodo di transizione, così come ai loro familiari e superstiti
  2. Britannici soggetti alla legislazione di uno Stato Membro alla fine del periodo di transizione, così come alle loro famiglie e superstiti
  3. Cittadini dell’Unione che risiedono nel Regno Unito e che sono soggetti alla legislazione di uno Stato Membro alla fine del periodo di transizione, così come ai loro familiari e superstiti
  4. Britannici che risiedono in uno Stato Membro e sono soggetti alla legislazione britannica alla fine del periodo di transizione, così come ai loro membri familiari e superstiti
  5. Persone che non rientrano nei punti precedenti ma sono: i cittadini dell’Unione che conducono un’attività lavorativa subordinata od autonoma nel Regno Unito alla fine del periodo di transizione e che, in base al Titolo II del regolamento UE 883/04 sono soggetti alla legislazione di uno Stato Membro (compresi anche i loro familiari e superstiti); o i britannici che conducono un’attività lavorativa subordinata od autonoma nel Regno Unito alla fine del periodo di transizione e che, in base al Titolo II del regolamento UE 883/04 sono soggetti alla legislazione del Regno Unito (compresi anche i loro familiari e superstiti)
  6. Apolidi e rifugiati che risiedono in uno Stato Membro o nel Regno Unito che si trovano in una delle condizioni descritti nei punti a)-e), così come i loro familiari e superstiti
  7. Cittadini di Paesi Terzi, così come i familiari e superstiti che si trovano in una delle condizioni descritte nei punti a)-e)
  8. Cittadini di paesi terzi cui tali disposizioni non siano già applicabili unicamente a causa della nazionalità, posto che adempiano alle condizioni stabilite dal regolamento CE n. 859/2003 del Consiglio

Il secondo comma, inoltre, stabilisce che queste persone devono essere coperte fintanto che continueranno senza interruzione ad essere in una delle eventualità prese in considerazione nel primo comma che coinvolgano contemporaneamente sia uno Stato Membro che il Regno Unito (nel testo originale: «[…] these persons shall be covered for as long as they continue without interruption to be in one of the situations set out in paragraph 1 involving both a Member State and the United Kingdom at the same time […]»).

Le categorie nominate sono specifiche e circostanziate per ovvi motivi di chiarezza. Tuttavia si può affermare che, nella sostanza, queste sono quelle già previste dal regolamento 883, posto che, ovviamente, siano già in qualche modo legate (“subject to” nel testo dell’Agreement) sia ad uno Stato Membro che al Regno Unito alla fine del periodo di transizione[33]. A queste vanno aggiunte delle categorie “speciali” (art.29a) non comprese nell’art. 28 e comunque coperte dalla normativa. In particolare:

  • Vengono riconosciuti diritti ed obblighi ai fini del cumulo di periodi di assicurazione, attività lavorativa (sia essa autonoma o dipendente) e residenza a tutti i cittadini dell’Unione, apolidi e rifugiati residenti in uno Stato Membro e cittadini di Paesi Terzi che soddisfano i requisiti del regolamento 859/03, che sono stati soggetti alla legislazione del Regno Unito prima della fine del periodo di transizione e che non ne sono più soggetti. Vengono presi in considerazione sia i periodi precedenti che successivi alla fine del periodo di transizione. Tale regola vale mutatis mutandis anche per i britannici che sono stati residenti in uno Stato Membro. Per quanto concerne i pensionati così come i familiari ed i superstiti, ed i richiedenti pensione, posto che sussistano questi presupposti, sono titolate alle prestazioni di malattia (così come previsto dagli art. 22 a 30, 33 e 34 del regolamento 883/04), nel caso di pensionati o di persone che richiedono la pensione. Lo stesso vale per le persone che ricevono una prestazione altra rispetto alla pensione (come previsto dagli art. 17 a 21, 33 e 34 del regolamento 883/04) Le corrispettive procedure di rimborso vengono applicate. Questi provvedimenti vengono applicati mutatis mutandis nei confronti delle prestazioni familiari (basate sugli art. 67 al 69 del regolamento 883/04).
  • Le regole previste dagli art. 20 e 27[34] del regolamento 883 continuano ad essere applicate alle persone che hanno cominciato un trattamento medico pianificato prima della fine del periodo di transizione in uno Stato Membro o nel Regno Unito, laddove il suddetto Stato non sia quello competente sino alla fine del trattamento. Le procedure di rimborso si applicano anche dopo la fine del periodo di trattamento. Costoro, devono godere del diritto di entrare ed uscire dallo Stato dove effettuano il trattamento in accordo con l’art. 13 mutatis mutandis.
  • Le regole previste dagli art.19 e 27[35] del regolamento 883/04 devono continuare ad essere applicate alle persone, coperte dal regolamento 883/04, che si trovano alla fine del periodo di transizione in uno Stato Membro o nel Regno Unito, sino alla fine del loro soggiorno. Le procedure per il rimborso devono applicarsi anche dopo la fine del trattamento.
  • Le regole previste dall’art.67 all’art.69[36] del regolamento 883/04 per quanto concerne le prestazioni familiari, laddove sussistano i prerequisiti, devono continuare ad essere applicati nei confronti dei cittadini dell’Unione, apolidi e rifugiati che risiedono in uno Stato Membro così come cittadini di Paesi Terzi che soddisfano i requisiti del regolamento 859/03 e che risiedono in uno Stato Membro e la cui famiglia è residente nel Regno Unito alla fine del periodo di transizione. Tale regola vale mutatis mutandis anche per i britannici che sono stati residenti in uno Stato Membro. Per ogni persona avente diritto come familiare secondo la regola 883/04, la suddetta ed i provvedimenti contenuti nel regolamento 987/09 continuano ad essere applicati finché le condizioni richieste sono in essere.

Il testo, per come è stato attualmente formulato non è esente da problemi. Ad esempio, il comma due dell’art.28 potrebbe dare spazio a qualche incertezza di interpretazione. Nel testo viene specificato che il sistema di coordinamento continuerà ad essere applicato se non vi sarà alcuna interruzione (interruption) ad una delle eventualità considerate nell’articolo che coinvolga contemporaneamente uno Stato Membro ed il Regno Unito. Il che potrebbe significare che i diritti sanciti non sono permanenti ma sussistono solo fintanto che i soggetti continuano a vivere o lavorare nello stesso posto in cui erano al momento della fine del periodo di transizione[37]. Non è chiaro, insomma, cosa succederebbe nel momento in cui i legami con i due Stati si dovessero interrompere.

È difficile essere del tutto certi di cosa si intenda esattamente con questa formulazione. Con molta probabilità, essa tende a ridurre gli scopi ed i soggetti a cui la normativa si applica[38] (questa lettura non è, peraltro, smentita dal successivo articolo 35 che stabilisce che i soggetti detentori dei diritti li posseggono a vita ma solo ed esclusivamente se non cessano di soddisfare i prerequisiti richiesti). Se, dunque, uno dei criteri richiesti è la non interruzione del legame che lega il cittadino ad entrambi gli Stati contemporaneamente, ciò implica che nel momento esatto in cui tale legame si interrompe viene a cadere anche la garanzia dei diritti acquisiti. Non è chiaro cosa questo possa implicare in termini pratici. Su questo punto, si può prevedere che i negoziati procederanno al fine di chiarificare il senso della norma.

Questo non è, peraltro, l’unico passaggio oscuro del testo. Le regole sopra esposte sono volte a determinate categorie di persone a cui si applicano le norme (come i lavoratori transfrontalieri od i pensionati), ma l’elaborazione testuale degli articoli sembra necessitare di un ulteriore lavoro per poter essere interpretata nella maniera corretta[39].

In questi primi tre articoli, come si è già accennato, un punto rilevante da notare è l’orizzonte temporale, che è presente visto il processo di uscita del Regno dall’Unione. Di fatto, dal Draft Agreement si possono individuare tre distinti periodi, ovvero il presente, il periodo di transizione, il periodo successivo all’uscita del Regno Unito che costituiscono i passaggi necessari affinché il Regno si stacchi in maniera progressiva dall’Unione.

Con la stessa finalità individuano i soggetti aventi diritto. Coloro i quali nel passato o durante il periodo di transizione hanno sviluppato un legame con il Regno Unito e con un altro Stato Membro sono individuati come soggetti aventi diritto nella bozza di accordo. Tutti gli altri, ossia coloro che si troveranno ad entrare in uno dei Paesi Membri o nel Regno Unito dopo la conclusione del processo di uscita, non rientrano negli scopi previsti dalla bozza di accordo. Per questi ultimi, varranno le regole previste dai vari Paesi per i cittadini di altra nazionalità. Questo non impedirà al Regno Unito di siglare, una volta divenuto un Paese Terzo, nuovi accordi bilaterali che non sono ancora possibili in quanto Londra è ancora parte dell’Unione.

Individuare gli aventi diritto è fondamentale nell’economia dell’intero processo, il che spiega la complessità dell’elenco posto in essere negli art. 28 e 29a del Draft Agreement e del rilievo dei casi “speciali”, necessari per tutelare sia coloro i quali devono usufruire del principio del cumulo, sia per colori i quali dovranno usufruire del sistema sanitario nell’ambito di un ciclo di cure stabilito, sia per i pensionati[40].

Detto ciò, sia il criterio di temporalità che l’individuazione dei soggetti aventi diritto, riducono grandemente la portata sia del sistema di coordinamento della sicurezza sociale e nello specifico della 883, sia della libertà di movimento che quest’ultimo è volto a tutelare. Del resto, posto che il processo di uscita dall’Unione sia reale ed effettivo, è evidente che tali regole vengano modificate di conseguenza. Di fatto, la volontà di riacquisire il controllo del flusso migratorio e di riacquisire podestà sul sistema di sicurezza sociale ha avuto un peso considerevole e sono stati grandemente utilizzati nel dibattito svoltosi durante la campagna referendaria sul così detto Brexit. Quindi, non c’è da stupirsi se gli accordi stanno andando in quella direzione.

Per quanto concerne l’amministrazione cooperativa (art.30) e lo sviluppo ed adattamento delle norme (art.31), il Regno Unito continuerà ad attenersi alla legislazione sul coordinamento della sicurezza sociale europea per l’intero arco vitale dei cittadini dell’Unione che beneficiano delle norme contenute nel Draft Agreement[41].

Londra avrà lo status di osservatore nella Commissione Amministrativa ed avrà la facoltà di mandare un rappresentante agli incontri in agenda riguardanti tematiche che coinvolgono il Regno. Inoltre, in deroga all’art.7 del Draft Agreement, essa prenderà parte allo Scambio elettronico di informazioni sulla sicurezza sociale (EESSI).

Allo stato attuale, il Draft Agreement prevede che qualora i regolamenti 883/2004 e 987/2009 dovessero subire modifiche o dovessero essere sostituiti dopo la fine del periodo di transizione, il Regno Unito si adatterà al nuovo testo. Sono previste deroghe a tale principio ovvero delle aree nelle quali in Regno Unito non è forzato ad uniformarsi in caso di cambiamento:

  • La modifica dell’art.3 del regolamento 883 che riporta l’elenco delle prestazioni
  • Tutti gli emendamenti che prevedano una prestazione in denaro da esportabile[42] a non esportabile o viceversa alla fine del periodo di transizione
  • Tutti gli emendamenti che rendano illimitata una prestazione in denaro esportabile solo per un periodo limitato di tempo o viceversa alla fine del periodo di transizione

Per siffatti emendamenti, la Commissione Congiunta Europa-Regno Unito può valutarne gli effetti. Tale valutazione, svolta in ‘buona fede’, è volta a stimare la portata dei cambiamenti. La decisione deve essere presa nell’arco di sei mesi dall’adozione al livello europeo dell’emendamento.

Va da sé che l’art.31 entrerà in vigore solo al momento dell’uscita del Regno Unito dall’Unione, visto che per il periodo precedente Londra continuerà ad applicare la legislazione europea in quanto ancora facente parte dell’Unione.

Anche per questi due articoli è possibile prevedere una revisione. Ad esempio, il Regno Unito ha espresso sulla formulazione del sistema di controllo della Commissione Congiunta sugli eventuali emendamenti le sue perplessità. «[…] I nuovi provvedimenti non danno al Regno Unito il diritto unilaterale di rifiutare di applicare la nuova legislazione Europea – anche laddove questa espande la sua portata a nuove categorie di prestazioni o rende una prestazione in denaro da non esportabile ad esportabile […]»[43].

Conclusione

In line teorica, sia i cittadini europei in suolo britannico che i sudditi della corona che vivono in un Paese Europeo da prima dell’uscita del Regno dall’Unione dovrebbero essere tutelati essendo la sicurezza sociale e la libertà di movimento garantite da ambo le parti. Diverso è il discorso per i flussi migratori futuri. Distinzioni, infatti, potrebbero essere fatte tra la restrizione al libero movimento dei lavoratori e restrizioni ai diritti di eguale trattamento da un punto di vista della sicurezza sociale.

Vanno poi considerati gli effetti indiretti di tale situazione che, allo stato attuale, sono difficilmente misurabili. Categorie come i disoccupati in cerca di lavoro potrebbero trovare più difficoltà nell’entrare nel Regno Unito e per esteso ad usufruire delle prestazioni garantite dal regolamento (come ad esempio le prestazioni in denaro di carattere non contributivo) anche durante il periodo di transizione vista la precarietà della loro situazione. Potrebbero, infatti, sorgere problemi relativi alle regole di coordinamento e finanche di interpretazione, applicazione ed esecuzione delle norme. D’altro canto, un sistema così complesso richiede un’organizzazione altrettanto capillare e che potrebbe non essere esente da problemi.

Insomma, se questa formulazione (od una simile che ne mantenga inalterati i contenuti) verrà poi confermata, l’uscita dall’Unione sarà davvero effettiva in quanto ci sarà davvero una barriera a separare il Regno Unito dall’Unione. In questo senso, il Draft Agreement proposto dall’Unione Europea sembra proprio accontentare il principio del Brexit means Brexit espresso dall’attuale Primo Ministro britannico.

In conclusione, bisogna sempre ricordare che siamo dinanzi ad una bozza e, sebbene le parti siano in accordo sui principi in merito al coordinamento della sicurezza sociale, è possibile che in futuro si abbiano, come detto, modifiche per fornire un’interpretazione più univoca dei punti più critici – i.e. l’art.28 comma 2.


NOTE

[1] Verschueren, H., Scenarios for Brexit and social security, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 24(3), 2017, p.371

[2] ex 51 CEE

[3] Art. 48 TFUE

[4] Ibid.

[5] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Coordination of Social Security Systems in Europe, 2017, p.8

[6] Si veda: CGUE Caso 1/72 Frilli EU:C:1972:56, Caso 249/83 Hoeckx, EU:C:1985:139, Caso C-66/92 Acciardi, EU:C:1993:341; Caso C-286/03, Hosse, EU:C:2006:139 e Caso C-396/05, Habelt, EU:C:2007:810

[7] Dal 1972 al Maggio del 2010 erano in vigore il regolamento CEE 1498/71ed il CEE 574/72

[8] Verschueren, H., Scenarios for Brexit and social security, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 24(3), 2017, p.371

[9] A tale proposito si veda anche: sentenza CGUE Caso C-493/04 Piatkowski, par. 19-20; e sentenza Caso C-208/07 von Chamier-Gliczinski, par. 84

[10] Regolamentazione CE 883/04, Preambolo comma 1

[11] Art.3 Regolamento 2004/883

[12] Verschueren, H., Scenarios for Brexit and social security, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 24(3), 2017, p.369
Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Coordination of Social Security Systems in Europe, 2017, p.14

[13] Si veda, ad esempio, Caso C-160/96 Molenaar, EU:C:1998:84, che assimila l’assicurazione per mancanza di autonomia ad una prestazione di malattia

[14] Si veda ad esempio CGUE Caso C-25/95 Otte EU:C:1996:295 e CGUE Caso C-160/96 Molenaar EU:C 198:84

[15] Art. 2 Regolamento 2004/883. Peraltro, il regolamento EU 2010/1231, estende ulteriormente l’elenco

[16] Art. 70 Regolamento 2004/883

[17] L’allegato X riporta esplicitamente le norme: State Pension Credit Act 2002 e State Pension Credit Act (Northern Ireland) 2002

[18] L’allegato X riporta esplicitamente le norme: Jobseekers Act 1995 e Jobseekers (Northern Ireland) Order 1995

[19] L’allegato X riporta esplicitamente le norme: Social Security Contributions and Benefits Act 1992 e Social Security Contributions and Benefits (Northern Ireland) Act 1992

[20] L’allegato X riporta esplicitamente le norme: Welfare Reform Act 2007 and Welfare Reform Act (Northern Ireland) 2007

[21] Allegato X Regolamento 2004/883

[22] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Coordination of Social Security Systems in Europe, 2017, p.14-17

[23] Per quanto concerne il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, il principio di uguaglianza di trattamento sulla base della nazionalità è fondamentale. Si veda il celebre caso CGUE Pinna I, C-41/84, EU:C:1986:1.

[24] Fondamentale per questo principio è stata la giurisprudenza della CGUE che ha dato una interpretazione ampia della norma. Si veda, ad es. Caso C-332/05 Celozzi e C-523/13 Larcher

[25] Una discriminazione diretta avviene quando è presente una distinzione basata esplicitamente sul criterio di nazionalità. Si è difronte ad una discriminazione indiretta quando, sebbene non siano fatti espliciti richiami alla nazionalità, nei fatti la legge esclude i cittadini non nazionali. La CGUE ha rilevato che si è in presenza di una discriminazione indiretta anche quando i cittadini non nazionali possono soddisfare i requisiti di una legge in maniera più agevolata rispetto a quelli nazionali

[26] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Coordination of Social Security Systems in Europe, 2017, p.15

[27] Caso C-18/95, Terhoeve, EU:C:1999:22

[28] Ibid. p.16

[29] Ibid. p.16; Caso C-98/80, Romano, EU:C:1981:104.

[30] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Coordination of Social Security Systems in Europe, 2017, p14-17

[31] House of Commons Library, Brexit: the draft withdrawal agreement, Briefing Paper n.8269, 23 March 2018, p.21

[32] Ibid., p.22

[33] House of Commons Library, Brexit: the draft withdrawal agreement, Briefing Paper n.8269, 23 March 2018, p.21

[34] Relative rispettivamente ai viaggi per ricevere prestazioni in natura e cure adeguate al di fuori dello Stato membro di residenza e dimora del pensionato o dei familiari in uno Stato membro diverso dallo Stato membro in cui risiedono ed autorizzazione per cure adeguate al di fuori dello Stato membro di residenza

[35] Relative alla dimora al di fuori dello Stato membro competente e dimora del pensionato o dei familiari in uno Stato membro diverso dallo Stato membro in cui risiedono ed autorizzazione per cure adeguate al di fuori dello Stato membro di residenza

[36] Corrispondenti al cap.8, ‘prestazioni familiari’

[37] House of Commons Library, Brexit: the draft withdrawal agreement, Briefing Paper n.8269, 23 March 2018, p.22

[38] Hervey,T. K., The implications of the Revised European Commission Draft Withdrawal Agreement text for health, part 1: patients and reciprocal healthcare (Updated 18 March 2018), 19 marzo. Si veda in particolare per l’interpretazione di subject to all’interno della norma

[39] Si veda le tesi proposte da Hervey,T. K., The implications of the Revised European Commission Draft Withdrawal Agreement text for health, part 1: patients and reciprocal healthcare (Updated 18 March 2018), 19 marzo

[40] Peraltro, va notato a margine che il numero di persone che potranno usufruire di tale normativa è tutt’altro che basso. Infatti, essendo inclusi nell’accordo tutti i sopravvissuti degli aventi diritto (alcuni dei quali non sono probabilmente ancora nati) tale accordo rimarrà in piedi ancora per diverse decine di anni

[41] House of Commons Library, Brexit: the draft withdrawal agreement, Briefing Paper n.8269, 23 March 2018, p.22

[42] Per ‘esportabile’, nel Draft Agreement s’intende pagabile in virtù del regolamento 883 a persone che risiedono in uno Stato Membro diverso da quello dell’istituzione responsabile del pagamento della prestazione

[43] House of Commons Library, Brexit: the draft withdrawal agreement, Briefing Paper n.8269, 23 March 2018, p.23

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