La Direttiva 38/2004/CE e la sua ricezione nell’ordinamento Britannico

Introduzione

Nonostante le negoziazioni per l’uscita del Regno Unito dall’Unione siano già formalmente iniziate, le normative Europee continueranno ad avere validità sul suolo Britannico per lo meno fino alla fine dell’intero processo[1]. Per poter, dunque, comprendere a pieno le trattative attualmente in corso e poterle contestualizzare nella loro interezza, ha senso cercare di comprendere in che modo la legislazione europea sulla libera circolazione delle persone è stata recepita da Londra.

La prima parte del testo illustrerà brevemente i punti cardine della Direttiva 2004/38 mettendo in luce quali sono i principali diritti dei cittadini Europei ed in cosa consiste la libertà di movimento e di soggiorno.

Verranno poi analizzate le principali criticità della normativa britannica di recepimento. Particolare attenzione verrà posta sui diritti di entrata/uscita e di soggiorno dei per i cittadini Europei ed i loro familiari. Saranno, inoltre, affrontati i temi del principio del trattamento paritario dei cittadini Europei rispetto ai cittadini nazionali e delle garanzie procedurali.

Caveat

Il presente lavoro, non ha l’obiettivo di essere esaustivo in tutte le sue parti ma vuole semplicemente illustrare le principali differenze tra la Direttiva Europea 2004/38/CE e le norme con le quali questa è stata recepita nell’ordinamento Britannico, fornendo un’introduzione alla materia in analisi. Trattandosi di un confronto legislativo, esulano dal testo la descrizione e l’analisi di eventuali ostacoli di ordine amministrativo e pratico, che pure sono presenti e costituiscono una parte rilevante nel quadro di applicazione della Direttiva sul suolo britannico.

Cenni sulla Direttiva 2004/38/CE

La libertà di circolazione e soggiorno è una delle quattro libertà fondamentali garantite dall’Unione Europea (insieme alla libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali). Attualmente, la Direttiva 38/2004/CE[2] (da ora in avanti semplicemente la Direttiva) stabilisce le condizioni per l’esercizio di tale diritto (sia esso in via temporanea che permanente) per cittadini dell’Unione Europea e dei loro familiari ed al contempo ne individua i limiti (motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o di pubblica sanità).

I diritti sanciti, esercitabili dai cittadini dell’Unione in possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, possono essere riassunti come segue:

  • Diritto di entrata e residenza in un altro Paese Membro senza alcuna necessità di visto d’ingresso o uscita od altre formalità se non il possesso di un documento di identità in corso di validità per un periodo non superiore ai tre mesi.
  • Diritti progressivi di soggiorno. Se il cittadino Comunitario possiede lo status di “lavoratore” (dipendente od autonomo), quest’ultimo non deve soddisfare alcun requisito aggiuntivo. Altresì, tutti coloro che non possiedono tale status, dopo i primi tre mesi, devono disporre di risorse sufficienti per sé e l’eventuale famiglia al fine non gravare sul sistema di assistenza sociale del Paese ospitante e possedere un’assicurazione di malattia, sia essa privata o pubblica, che copra i rischi nello Stato Membro. Il cittadino Europeo può acquisire il soggiorno permanente laddove abbia vissuto nello Stato ospitante per un periodo ininterrotto di cinque anni, condizione applicabile anche ai familiari
  • Parità di trattamento con i cittadini dello Stato ospitante
  • Estensione del diritto di libera circolazione e soggiorno ai familiari (compresi coloro che possiedono una cittadinanza di un Paese terzo) del cittadino Europeo. Questi ultimi, fatti salvi i prerequisiti, possono mantenere il diritto di vivere nel Paese ospitante anche se il cittadino muore o lascia il Paese

Considerazioni Preliminari

Come rilevato in un report della Commissione Europea nel 2008[3], si può affermare che il Regno Unito ha correttamente recepito la Direttiva. Tuttavia, già allora si sottolineava come ci fossero evidenze di una incompleta e talvolta ambigua trasposizione ed, in alcuni settori, di una mancata trasposizione. Nondimeno il report rilevava che la situazione generale del recepimento della Direttiva nel Paese era comparabile a quella di altri Stati Membri.

Sia il report della Commissione che un successivo studio svolto per il Parlamento Europeo[4] nel 2009 misero in luce gli aspetti critici della normativa britannica. I punti più critici riguardavano:

  • Diritti di entrata ed uscita dei familiari di cittadini Europei
  • Diritti di soggiorno e le relative condizioni per i cittadini Europei
  • Trattamento paritario dei cittadini Europei e dei cittadini nazionali
  • Disposizioni di salvaguardia procedurale

Dal 2006, anno della promulgazione della SI 2006 No. 1003 (The Immigrstion – European Economic Area – Regulations), il Paese ha progressivamente emendato la normativa per aderire alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (come nei casi Metock[5] e Rahman[6]) o per appianare eventuali problematiche interpretative o di incorretta/parziale ricezione. Attualmente nel Paese è in vigore la SI 2016 No. 1052 (The Immigrstion – European Economic Area – Regulations, 2016) che in larga parte riprende e consolida la normativa del 2006 ed i suoi emendamenti, semplificandone il linguaggio e chiarendone l’interpretazione[7].

Nonostante ciò, la Direttiva non è stata ancora recepita nella sua interezza e continuano a sussistere vuoti e incertezze normative ed anzi, in alcune sue parti, la nuova legislazione del 2016 sembra avere esacerbato alcune delle problematiche preesistenti. È indubbio, tuttavia, che gran parte dei problemi rilevati nel 2008 siano stati, seppur talvolta con lentezza, risolti, specialmente per quanto concerne i diritti di entrata e residenza dei “familiari” o degli “altri familiari”.

Diritti di entrata ed uscita

La normativa del 2006 era stata carente nella trasposizione dei diritti ingresso ed uscita, ex capo II della Direttiva. In particolare, questa non aveva recepito l’art. 3 comma 2 a salvaguardia dei diritti di soggiorno per gli “altri familiari” ed i compagni/e con i quali i cittadini Europei erano in una “relazione stabile”[8]. Inoltre, Londra non aveva salvaguardato il diritto di soggiorno di un familiare od “altro membro familiare” (extended family member) in possesso di cittadinanza di un Paese terzo. Questi erano condizionati in via preventiva dal possesso da parte del familiare extracomunitario del diritto legale di soggiorno in un altro Stato Membro[9], in violazione della sentenza Metock che stabilisce che un familiare di un membro EEA possa accompagnarlo/ricongiungersi ad esso indipendentemente dal fatto che quest’ultimo sia legalmente residente in un altro Stato Membro. Tali problematiche sono state risolte per lo meno a larghe linee[10] Inoltre, sempre in merito ai familiari con nazionalità di Paesi terzi, il Regno ha accettato che questi siano esenti dal visto qualora presentino un passaporto valido ed una carta di soggiorno (residence card) emessa da un altro Stato dell’Area Economica Europea (come previsto dall’art. 5 comma 2 della Direttiva)[11]. In questo campo, dunque, le condizioni formali per l’esercizio del diritto di libertà di movimento sono soddisfatte, sebbene la normativa del Britannica preveda un’ulteriore richiesta ovvero che i familiari non europei rilascino i loro dati biometrici alle autorità d’immigrazione come parte della documentazione da presentare per le domande di entrata/soggiorno[12].

La legislazione del 2016 lascia sostanzialmente invariati i principi espressi nel 2006 e negli emendamenti successivi. Introduce, però, un ulteriore criterio alla reg.8 (relativa agli extended family members), il comma 7 (si veda tabella 1). Questo stabilisce che i familiari di un cittadino EEA (relative of an EEA national) possono essere considerati come altri membri familiari (extended family members) e quindi godere della suddetta normativa solo nel caso in cui siano in possesso prima del 1 Febbraio 2017 (data di entrata in vigore dell’Immigration act 2016 ex Reg.1.2) di uno dei seguenti documenti:

  1. Un permesso familiare EEA
  2. Un certificato di registrazione
  3. Una carta di soggiorno

Inoltre è necessario che, dall’ottenimento del più recente di questi ultimi, i soggetti siano stati residenti in maniera continuativa nel Regno Unito. Il comma 7 limita, dunque, l’entrata di familiari di cittadini europei con nazionalità extraeuropea all’interno del Regno. A tal proposito è rilevante notare che l’Immigration act 2016 è stato promulgato a Novembre ed il referendum sulla permanenza del Regno nell’Unione è avvenuto nel mese di Giugno. Questo denota un irrigidimento del Paese in merito alle norme di ingresso e soggiorno precedente alla decisione effettiva di uscita dall’Unione.

In merito all’obbligo di facilitare l’entrata ed il soggiorno dei compagni/e dei cittadini Europei, sussistono ancora delle barriere all’entrata dovute ad una parziale trasposizione della Direttiva. Il Regno, infatti, non riconosce le unioni civili eterosessuali anche dopo l’introduzione nel 2013 del matrimonio tra coppie dello stesso sesso[13]. Questo genera una situazione anomala poiché nell’applicazione della Direttiva, Londra riconosce il compagno come un “familiare” ex art 3 comma 1 della Direttiva in caso di coppia omosessuale, ma non in caso di coppie eterosessuali. Pertanto, la legislazione nazionale opera nei confronti di questi ultimi ex art 3 comma 2 considerandoli “altri membri familiari” da cui deriva un trattamento decisamente meno favorevole di quello derivante dall’applicazione del primo comma.

Diritti di soggiorno

Il Regno Unito dimostra di avere una interpretazione molto restrittiva del concetto di persona qualificata ad essere titolare dei diritti espressi dalla normativa. Particolarmente problematici in questo senso sono i diritti di soggiorno sanciti dal capo III della Direttiva, che continuano a costituire un punto di parziale applicazione non tanto per la trasposizione letterale delle norme, quanto per l’interpretazione data alle stesse ed i loro criteri di applicazione.

In particolare, uno dei problemi ruota attorno al concetto di “persone qualificate” ai fini dell’Immigration EEA Regulation. Secondo la reg. 6, possono godere dei diritti contenuti nella normativa:

  • Le persone in cerca di lavoro (jobseeker)
  • I lavoratori (worker)
  • Lavoratori autonomi (self-employed)
  • Le persone autosufficienti (self-sufficent)
  • Gli studenti (student)

Tuttavia, le definizioni specifiche per ogni categoria date dal Regno Unito e l’interpretazione restrittiva delle norme possono generare delle barriere alla fruizione dei diritti sanciti dalla Direttiva. In tal senso, l’art. 7 relativo al periodo di soggiorno superiore a tre mesi è probabilmente il più problematico. Uno dei punti d’attrito è la definizione di persona “autosufficiente” ed il concetto di “risorse sufficienti” (sufficent resources), necessari per i cittadini europei/membri familiari non attivi per usufruire dei diritti della SI 2016 No 1052 (e della precedente SI 2006 No 1003).

Nel testo del 2006, venivano considerate persone “autosufficienti” (Reg. 4 [4]) solo coloro i quali eccedevano il livello massimo di risorse che un cittadino britannico doveva possedere per non avere accesso ai servizi sociali («[…] the resources […] are to be regarded as sufficent if they exceed the maximum level of resources which a United Kingdom national and his family members may posses if he is to become eligible for social assistance under the United Kingdom benefit system […]»). Il Regno aveva già emendato la normativa nel 2011 per chiarire che le risorse in possesso di una persona vengono comunque considerate sufficienti anche se queste non superano il livello massimo che un cittadino britannico deve avere per essere considerato idoneo ad accedere all’assistenza sociale[14]. Pertanto, le autorità possono considerare la situazione personale dell’individuo e, in fase decisionale, considerare comunque sufficienti le risorse del cittadino europeo.

Il provvedimento così come è formulato (la nuova normativa ha trasposto nella sua interezza il testo precedente) rimane ambiguo in quanto nel Regno Unito sono presenti diverse forme di assistenza sociale, a cui è possibile accedere con diverse soglie di reddito. Non sarebbe sempre legalmente certo, dunque, quando un cittadino europeo possiede risorse sufficienti o meno (problema, peraltro, già sollevato dal report del Parlamento Europeo del 2009)[15]. Secondo la definizione dell’Home Office per essere considerati “autosufficienti” (self-sufficent) bisogna possedere «[…] abbastanza denaro da poter coprire le spese del cittadino europeo senza divenire un onere per il sistema assistenziale britannico […]» («[…] enough money to cover an EU citizen’s living expenses without becoming a burden on the social assistance system in the UK […]»)[16].


TABELLA 1: EU 38/2004

Art. 3(2)
Senza pregiudizio del diritto personale di libera circolazione e di soggiorno dell’interessato lo
Stato membro ospitante, conformemente alla sua legislazione nazionale, agevola l’ingresso e il soggiorno delle seguenti persone:
a) omissis
b) omissi

Lo Stato membro ospitante effettua un esame approfondito della situazione personale e giustifica l’eventuale rifiuto del loro ingresso o soggiorno.

2006/1003  
Reg. 8
(2) A person satisfies the condition in this paragraph if the person is a relative of an EEA national, his spouse or his civil partner and—
(a) the person is residing in an EEA State in which the EEA national also resides and is dependent upon the EEA national or is a member of his household;

2006/1003 (ultima versione)
Reg. 8
(2) A person satisfies the condition in this paragraph if the person is a relative of an EEA national, his spouse or his civil partner and–
(a) the person is residing in a country other than the United Kingdom and is dependent upon the EEA national or is a member of his household;

2016/1052 (ultima versione)
Reg. 8
Reg. 1-6 invariati nella sostanza
Articolo aggiuntivo:
(7) In paragraphs (2) and (3), “relative of an EEA national” includes a relative of the spouse or civil partner of an EEA national where on the basis of being an extended family member a person—
(a) has prior to the 1st February 2017 been issued with—
(i) an EEA family permit;
(ii) a registration certificate; or
(iii) a residence card; and
(b) has since the most recent issue of a document satisfying sub-paragraph (a) been continuously resident in the United Kingdom

Questa specifica porta con sé ulteriori oneri, come quello di fornire una documentazione adeguata a dimostrare lo status con precisi dettagli finanziari – prestiti, affitto, utenze, etc.

I diritti di soggiorno per i lavoratori dell’Unione sono stati sostanzialmente ristretti in particolare in relazione all’art. 7 della Direttiva. È stata infatti inserita una misura amministrativa che richiede un soglia minima di entrata/reddito (minimum earning threshold) per distinguere l’attività lavorativa “reali ed effettive” dal “marginali ed accessorie”[17]. Nel Regno Unito, infatti, se un cittadino europeo non riesce a raggiungere gli standard di reddito stabiliti, vengono richieste ulteriori investigazioni al fine di confermare che l’attività svolta sia effettiva. A tal fine vengono presi in considerazione la regolarità od intermittenza del lavoro, la durata dell’impiego ed il numero di ore svolte. Tuttavia la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha esplicitato che il criterio economico non può essere preso in considerazione per distinguere l’attività lavorativa “reale” da quella “ancillare”[18] e pertanto l’interpretazione del Regno non è in linea con l’interpretazione Europea della norma.

L’interpretazione britannica, infatti, può porre problemi ai lavoratori a basso reddito o ai lavoratori “a zero ore” (zero hour contract worker) oltre che ai lavoratori autonomi. Il rischio è di impedire non solo l’accesso a misure di prevenzione, assistenza sociale così come alla sanità pubblica, ma di mettere in discussione il diritto di soggiorno sancito dall’art.7 della Direttiva per tutti i cittadini europei con entrate basse o che rientrano in specifiche forme contrattuali. Questi ultimi, perdendo il loro status di “lavoratore” dovrebbero, per essere considerati “self sufficent” (ex Reg.6 [4]), possedere risorse economiche sufficienti e disporre di un’assicurazione sanitaria privata che copra la maggior parte delle spese che il cittadino Europeo si potrebbe trovare ad affrontare. A tal proposito, il Regno Unito, attraverso una interpretazione letterale e particolarmente restrittiva dell’art. 7 lettera c della Direttiva, continua a rifiutarsi di riconoscere che il servizio sanitario nazionale – NHS – come un criterio valido di “assicurazione malattia” per essere considerato un individuo autosufficiente. Infatti, l’Home Office esclude categoricamente tale evenienza[19], decisione, peraltro, avallata dalla Corte di Appello Britannica[20]. Questo atteggiamento può essere interpretato come un’ulteriore barriera al diritto di soggiorno dei cittadini Europei[21].

La ricezione dell’art. 7 comma 3 della Direttiva concernente il mantenimento dello status di lavoratore (subordinato od autonomo) offre, dunque, meno possibilità per i cittadini europei rispetto a quelli nazionali (a questo argomento è, correlata la ricezione non palese dell’art. 24 comma 1 sulla parità di trattamento tra cittadini nazionale ed europei). Mantenere i diritti acquisiti come individui economicamente attivi, di fatto, è più complicato nella normativa nazionale di quanto sarebbe previsto seguendo i principi della Direttiva, specialmente in caso di cessazione del lavoro o per quanto concerne i lavoratori autonomi.

Il Regno Unito, nel 2014, ha inserito un’eccezione alla reg. 6 del testo del 2006, rimasta sostanzialmente invariata nel nuovo testo del 2016, che consente di limitare il rientro nel Paese dei cittadini europei in cerca di occupazione. Secondo la normativa vigente (reg. 6[7]), infatti, un lavoratore che perda la propria occupazione ha sei mesi di tempo per trovarne una nuova. Un “disoccupato in cerca di occupazione” (jobseeker), invece, ha 91 giorni (un primo emendamento i giorni erano 182). Inoltre, il periodo di tempo nel quale si è usufruito in passato del diritto di soggiorno per cercare lavoro viene sottratto dal computo totale dei giorni a disposizione salvo che non sia stato assente dal Regno Unito per un periodo di almeno 12 mesi. Per poter mantenere lo status di “lavoratore” o “disoccupato in cerca di occupazione” per un periodo superiore bisogna fornire “prove convincenti” (compelling evidence) di una ricerca continua di occupazione e di avere “possibilità concrete” (genuine chance) di essere assunto[22]. Il periodo di sei mesi e quello di 91 giorni sono stati stabiliti, secondo i relativi memorandum esplicativi[23], per riflettere l’interpretazione della Corte di Giustizia Europea nel caso Antonissen (C-292/89). La sentenza stabilisce che sei mesi siano un periodo ragionevole per trovare occupazione e che gli Stati possono limitare il soggiorno di un cittadino europeo in cerca di lavoro dopo il sesto mese se questo non è in grado di fornire prove della sua ricerca e di avere possibilità genuine di trovare occupazione[24].

Si tratta di uno degli sviluppi più significativi e carichi di conseguenze. Queste restrizioni ulteriori introdotte ai diritti di soggiorno e di trattamento paritario per i disoccupati in cerca di occupazione comprimono ulteriormente i confini delle possibilità a disposizione in precedenza e che erano già state rilevate come non conformi alla Direttiva da parte della Commissione[25]. Anche in questo caso, i maggiori problemi non sono dati dalla scarsa aderenza o dalla mancata recezione della normativa europea, quanto dalla sua interpretazione restrittiva che travisa il senso stesso della Direttiva e del costrutto Europeo.

Dal 2013 (SI 2013/3032) la normativa britannica si è meglio allineata ai dettami dell’art. 14, escludendo in maniera palese la verifica non sistematica dei requisiti per mantenere il diritto di soggiorno. La verifica del diritto di residenza può essere effettuata solo laddove sussistano ragionevoli dubbi e, quindi, in maniera non sistematica. La nuova normativa – reg.22(7) – mantiene in vigore l’emendamento del 2013. Anche in questo caso, tuttavia, sussistono problemi di ordine pratico per quanto concerne la presentazione della documentazione che attesta la residenza. Laddove la reg.22 (così come la reg. 20B del 2006) richiede un “ragionevole dubbio” da parte del Secretary of State prima di verificare se un cittadino europeo/familiare ha diritto di soggiorno, questo requisito non è richiesto per quanto concerne i documenti di soggiorno. In più, il Secretary of State può richiedere prove a supporto e/o invitare il cittadino europeo/familiare ad un colloquio (laddove rilevante). A questo si aggiunge che il Secretary of State può inferire che un individuo non sia in possesso dei requisiti per il soggiorno se quest’ultimo non sia stato in grado di fornire (senza dare una buona motivazione) le informazioni richieste.

Trattamento paritario dei cittadini Europei e dei cittadini nazionali

L’articolo 24 della Direttiva sulla parità di trattamento tra i cittadini europei e nazionali non trova un recepimento palese nella regolamentazione britannica. Pertanto, questo genera o può generare il sorgere di disparità di trattamento più o meno evidenti. Ad esempio, barriere alla fruizione dei diritti sanciti dalla Direttiva sono presenti nell’accesso alla previdenza sociale ed al sistema sanitario. Come già brevemente accennato, l’accesso potrebbe essere limitato per i lavoratori Europei che non vengono classificati dal Regno come tali visto che il regime di minimum earning threshold li esclude dalla qualificazione di lavoratore. Questo status da accesso al “diritto di soggiorno” (right to resiede) che sono posseduti da[26]:

  • Lavoratori subordinati
  • Lavoratori autonomi
  • Residenti permanenti
  • Disoccupato in cerca di occupazione

A questi è, dunque, concesso l’accesso ai seguenti meccanismi di previdenza sociale:

  • Council tax benefit
  • Housing benefit
  • Income support
  • Jobseekers allowance
  • Social fund maternity
  • Funeral expenses
  • State pension credit

Secondo tale normativa i cittadini europei autosufficienti non rientrano tra le categorie di cittadini Europei che possono accedere a tali servizi. Questo fatto, in combinato disposto con quanto previsto dalla reg.6, e dall’inserimento dei criteri di entrate minime potrebbe mettere in difficoltà tutti i lavoratori a basso reddito e coloro che hanno contratti zero hour.

In materia di accesso al meccanismo di previdenza sociale va inoltre segnalato che tra il 2013 ed il 2014[27] sono stati inseriti nuovi limiti di accesso per i disoccupati in cerca di occupazione (jobseeker). A questi è negato l’accesso ai benefit sulla casa (housing benefit) e devono trascorrere tre mesi prima che gli sia consentito di poter accedere all’assegno familiare (child benefit) ed al credito d’imposta per i bambini (child tax credit) – laddove prima era concesso l’accesso a tali misure in conseguenza della richiesta dell’indennità di disoccupazione (jobseekers’ allawance)[28].

Garanzie procedurali

Per quanto concerne le garanzie procedurali, problemi erano già stati rilevati dalla Commissione nel 2008[29]. Nello specifico, era stata criticata l’interpretazione restrittiva del diritto di appello, garantito solamente a quei cittadini europei (ed alle loro famiglie) che potevano dimostrare di avere diritto di godere della libertà di movimento. Il report del Parlamento Europeo esprimeva perplessità sul fatto che i cittadini ai quali era stato negato l’ingresso nel Paese, non potessero fare appello a tale decisione dall’interno del Regno. A parere della Commissione, inoltre, il Regno Unito non poteva rientrare tra i Paesi che avevano correttamente trasposto le norme a salvaguardia della limitazione al diritto di ingresso contenute negli art. 27 e 28 della Direttiva[30].

Ad oggi continuano a persistere problemi in merito. Anzi, emendamenti successivi al report del Parlamento Europeo del 2009, poi trasposti nella nuova normativa del 2016, hanno acuito le differenze tra la protezione offerta dalla Direttiva e la regolamentazione britannica.

Ad esempio, in merito al diritto di appello, dal 2012 è stato esplicitato nella normativa che un individuo che dichiara di intrattenere con un cittadino europeo una relazione duratura non può appellarsi alla decisione contraria alla sua entrata/residenza nel Regno Unito, a meno che non presenti prove ‘sufficienti a soddisfare il Secretary of State[31], prima che gli venga concesso il diritto di appello. Questo di per sé può creare problemi in quanto il Regno Unito impone che un membro familiare di un cittadino europeo produca prove del suo status prima che gli sia concesso il diritto di appello. Dunque, se ad una persona che dichiara di essere in una relazione con un cittadino europeo vengono negati l’accesso/residenza in quanto il Regno non li riconosce come familiari dello stesso, il prerequisito su cui si basa il diritto di appello (ovvero provare lo status di partner) è al tempo stesso la sostanza della decisione a cui l’individuo si sta appellando.

Inoltre continua a persistere l’impedimento che prevede che gli appelli non possano essere presentati dall’interno del Regno Unito ma solo dall’estero (reg. 37) per le seguenti decisioni:

  • Rifiuto di ammissione di una persona nel Regno Unito
  • Revoca del diritto di entrata
  • Ordine di espulsione
  • Rifiuto di revoca ad un decreto di espulsione
  • Rifiuto di fornire alla persona un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare (family permit)
  • Revoca o rifiuto di emissione/rinnovo di qualsiasi documento previsto dalla regolamentazione (SI 2016 No 1052) qualora la decisione sia presa in un momento in cui la persona è al di fuori del Regno Unito
  • Rimozione di una persona al seguito dell’ingresso nel Paese in violazione di un ordine di espulsione o se una persona non era titolata ad essere ammessa ex reg. 23(1-4)

Conclusione

In conclusione, da un punto di vista normativo, la Direttiva rimane correttamente e largamente traposta nell’ordinamento britannico. Numerose delle potenziali barriere per i cittadini europei identificate nel corso degli anni sono, tutto sommato, risolte dagli emendamenti alla normativa del 2006 che non è stata nella sostanza modificata dalla nuova normativa del 2016. Alcuni problemi legati alla legge in sé od alle sue applicazioni pratiche ancora permangono, come ad esempio dal fatto che il Regno non ha ancora trasposto l’art. 24 comma 1 della Direttiva sul trattamento paritario od anche la questione relativa all’assicurazione sanitaria ed al non riconoscimento del NHS come ente di copertura.

Sembra, tuttavia, che il Regno Unito voglia limitare il diritto di soggiorno ed entrata solo alle persone che sono in grado di portare vantaggi sostanziali all’economia del Paese e non rischiare di essere un onere per la comunità britannica. Non è un caso, in tal senso, che l’intero impianto della campagna referendaria dei partiti pro-Brexit sia stata giocata sulla difesa del Regno da una supposta invasione di manodopera “straniera” a basso costo e sullo sfruttamento dei benefit messi a disposizione dello Stato.

Al di là della veridicità di una simile affermazione, il punto è che la scelta arbitraria su chi può detenere lo status di lavoratore e chi no, ad esempio, non solo viola i trattati fondanti dell’Unione Europea (ivi compreso il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e lo stesso art. 24 della Direttiva) e la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ma fraintende completamente lo spirito su cui si fonda il progetto Europeo stesso. Sebbene la Direttiva sia sostanzialmente rispettata ed integrata nella legislazione nazionale, dunque, ne viene frainteso completamente lo scopo, ovvero quello della libera circolazione dei cittadini europei che devono essere considerati uguali ai cittadini nazionali.

In tal senso, si può notare come dalla legislazione nazionale (ed in particolare dalla modifica del reg.6) emerga che il Regno avesse intrapreso iniziative per limitare l’entrata e lo stanziamento dei cittadini europei ben prima (almeno dal 2012) del referendum che ha sancito la decisione dei suoi sudditi di uscire dall’Unione (Giugno 2016). Sembra, dunque, che questo tipo di cambiamenti e resistenze fossero parte di una strategia politica più ampia portata avanti da Londra che mirava alla messa in discussione di alcuni capisaldi dei Trattati Europei, degli impegni ascrivibili ad ogni singolo membro dell’Unione ed in definitiva alla rapporto tra il Regno e l’Unione Europea. Ne è un esempio il sistema del minimum earning threshold che, combinato con il right to reside test, potrebbe avere ripercussioni rilevanti per l’accesso all’assistenza sanitaria e sociale per i cittadini europei, specialmente quelli a basso reddito o con contratti a “zero ore”.

Va notato che gli impedimenti all’esercizio della libertà di movimento rimangono (ad esempio per i familiari di cittadini europei provenienti da Paesi Terzi) più di ordine pratico che legale. È frequente, infatti, che il sistema amministrativo britannico si riveli lento e macchinoso nel consentire ai cittadini europei di esercitare i diritti connessi alla Direttiva (ritardi, richieste di ulteriore documentazione, pagamento dei servizi, consegna del passaporto, etc.)[32]. In più è talvolta capitato che ad alcuni familiari di cittadini europei siano state applicate le norme sull’immigrazione invece che quelle più favorevoli a cui avevano diritto. Alternativamente, sembrerebbe che esistano prove di un eccessivo uso dell’accusa di matrimonio di convenienza per negare l’entrata[33]. A tal proposito, poi, l’inserimento nella normativa del 2016 di un limite temporale per usufruire da parte di familiari provenienti da Paesi terzi della normativa SI 2016 1052, è un chiaro segno della direzione intrapresa dal Regno Unito.

È infine interessante notare come taluni degli ostacoli descritti sorgono non da una carenza di trasposizione delle norme della Direttiva, ma da un opera attiva di emendamenti alla normativa del 2006 volta a fornire dettagli e specificazioni che di fatto limitano l’esercizio del diritto di libera circolazione.

Alla luce del referendum sull’uscita dall’Unione sembra alquanto improbabile che tali tematiche vengano affrontate in maniera sistematica nella normativa vigente e che, con più probabilità, il testo attuale rimarrà sostanzialmente inalterato. Eventuali modifiche dovranno essere effettuate nel corso delle trattative precedenti all’uscita definitiva della Gran Bretagna.

 


NOTE:

[1] Explanatory Memorandum to the Immigration (EEA) Regulations 2016, 4.1, p.2

[2]La Direttiva riunisce vari atti legislativi precedentemente esistenti. Modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE

[3] Report Della Commissione al Parlamento Europeo ed al Consiglio, On the application of Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, COM(2008), Dicembre 2008

[4] Report del Parlamento Europeo, Comparative Study on the application of Directive 2004/38/EC of 29 April 2004 on the Rights of Citizens and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, 2009

[5] Corte di Giustizia Europea, Caso C-127/08

[6] Corte di Giustizia Europea, Caso C‑83/11

[7] Explanatory memorandum SI 2016/1052, 7.1 p.4

[8] Art. 3.2: Senza pregiudizio del diritto personale di libera circolazione e di soggiorno dell’interessato lo Stato Membro ospitante […] agevola […]: a) ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, […] se a carico o convive […] o se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell’Unione lo assista personalmente; b) il partner con cui il cittadino dell’Unione abbia una relazione stabile debitamente attestata […]’

[9] Si veda SI 2006 No 1003, 8 (2) (a) non emendata

[10] Si veda SI 2011/1247

[11] Si veda art. la sentenza Corte di Giustizia Europea, McCarthy

[12] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Obstacles to the right of free movement and residence for EU citizens and their families: Country report for the United Kingdom, 2016, p. 15

[13] Attualmente il Regno Unito sembra essere intenzionato a trovare una soluzione per il riconoscimento delle coppie eterosessuali

[14] SI 2011/1247, Amended by the Immigration (European Economic Area) (Amendment) Regulations

[15] Report del Parlamento Europeo, Comparative Study on the application of Directive 2004/38/EC of 29 April 2004 on the Rights of Citizens and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, 2009

[16] Home Office Guidance, European Economic Area nationals qualified persons, 7 Aprile 2015 ch.1

[17]Per la definizione di “lavoratore” si veda art.45 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e le sentenze della CGUE Levin (C-53/81), C-66/85, Kempf (C-139/85), Steymann, (C-196/87) e Bettray (C-344/87), nonché la COM(2010)373. In tal senso è comunque rilevante osservare come la Corte abbia specificato che il concetto di “lavoratore subordinato” deve essere definito sulla base dei criteri propri del diritto dell’Unione e non dei singoli Stati Membri onde evitare che questi possano interpretare il concetto escludendo a piacimento determinate categorie di persone dalla fruizione dei diritti acquisiti in quanto cittadini Europei. Si è in presenza di un lavoratore subordinato quando «[…] una persona compie, durante un certo tempo, a favore di un’altra e sotto la direzione di questa, prestazioni in corrispettivo delle quali le spetta la retribuzione […]». E possono essere considerate attività di lavoro subordinato le occupazioni che non costituiscono “attività economiche effettive” (Bettray). La Corte ha negato che l’entità ridotta o le modalità della retribuzione possano portare ad escludere un’attività dalla nozione di lavoro. Il fatto che un cittadino richieda un aiuto finanziario pubblico da parte dello Stato Membro nel quale svolge un’occupazione ad integrazione del reddito non ha rilievo (Kempf). Così come non ha rilievo che il lavoratore tragga da tale attività «[…] redditi inferiori a quanto si considera minimo vitale […]» (Steymann, C-196/87). Peraltro, «[…] le nozioni di lavoratore e di attività subordinata vanno intese nel senso che le norme relative alla libera circolazione dei lavoratori riguardano anche coloro che svolgono o che intendono svolgere soltanto un’attività subordinata a orario ridotto e che percepiscono o percepirebbero, per questo motivo, solo una retribuzione inferiore a quella minima garantita nel settore considerato. È impossibile fare distinzioni in proposito, tra coloro che si accontentano di questi introiti e coloro che li integrano con altri redditi provenienti da beni patrimoniali o dall’attività lavorativa di familiari con essi conviventi. […] dette norme si applicano solo all’esercizio di attività reali ed effettive, restando escluse da questa sfera le attività talmente ridotte da potersi definire puramente marginali ed accessorie. Dal tenore della enunciazione del principio della libera circolazione dei lavoratori, nonché dalla collocazione delle norme in materia nell’ambito del trattato, si evince che dette norme garantiscono solo la libera circolazione di coloro che esercitano o intendono esercitare un’attività economica […]» (Levin). La Corte resta vaga, dunque, su cosa si intenda per «[…] attività talmente ridotte da potersi definire puramente marginali ed accessorie […]».

[18] Si veda, ad esempio: CGE Kempf (C-139/85), Bettray (C-344/87)

[19] Home Office Guidance, European Economic Area nationals qualified persons,, 7 Aprile 2015

[20] Ahmad v Secretary of State for the Home Department, IA/12386/2014

[21] Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Obstacles to the right of free movement and residence for EU citizens and their families: Country report for the United Kingdom, 2016 p. 21

[22] Il linguaggio ed il senso adottato nel reg.6(7) richiamano l’art. 14 comma 4 lettera b della Direttiva ma può essere efficacemente argomentato che, nonostante ciò, la normativa inglese travisi il senso non solo dell’art. 7 ma degli scopi generali della Direttiva

[23] Explanatory Memorandum SI 2014/1451e SI 2014/2761

[24] In merito ai 91 giorni, questi, sommati al periodo di tre mesi di libero soggiorno dei quali ogni cittadino Europeo può usufruire, danno sei mesi

[25] Report Della Commissione al Parlamento Europeo ed al Consiglio, On the application of Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, COM(2008), Dicembre 2008

[26] Si veda SI 2006/1026 Social Security (Persons from Abroad) Amendment Regulations 2006

[27] Si veda: SI 2013/3196, Social Security (Jobseeker’s Allowance : Habitual Residence) Amendment Regulations 2013, ed SI 2014/1511, Child Benefit (General) and Tax Credits (Residence) (Amendment) Regulations 2014

[28] Si veda SI 2013/3196, Social Security (Jobseeker’s Allowance : Habitual Residence) Amendment Regulations 2013 e SI 2014/1511

Child Benefit (General) and Tax Credits (Residence) (Amendment) Regulations 2014

[29] Report Della Commissione al Parlamento Europeo ed al Consiglio, On the application of Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, COM(2008), Dicembre 2008 Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Obstacles to the right of free movement and residence for EU citizens and their families: Country report for the United Kingdom, 2016, p. 13

[30] Ibid. p. 11

[31] SI 2016 No. 1052, reg. 36 (3[ii])

[32] Report Della Commissione al Parlamento Europeo ed al Consiglio, On the application of Directive 2004/38/EC on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, COM(2008), Dicembre 2008 Direttorato Generale per le politiche interne dell’Unione Europea, Obstacles to the right of free movement and residence for EU citizens and their families: Country report for the United Kingdom, 2016

[33] Ibid.

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